Immigration et croissance de la population

En 1870, au lendemain de la Confédération, la population totale du Canada s’élève à 3,6 millions de personnes. En plus des peuples autochtones (représentant environ 102 000 personnes en 1870), les deux groupes les plus importants sont les Français (1 million de personnes) et les Britanniques (2,1 millions de personnes). Avec une population aussi petite et de vastes étendues de territoire inhabité, l’immigration est perçue, dans les décennies qui suivent la Confédération, comme une manière cruciale d’élargir le pays et son économie.

Au cours des 150 années suivantes, la population du Canada est décuplée, passant à plus de 35 millions en 2016; on attribue en grande partie cette augmentation à l’immigration. Au cours des dernières décennies, alors que le taux de natalité était en chute au Canada, l’immigration, elle, a représenté une grande partie de la croissance de la population. Des 6 millions d’habitants qui s’ajoutent à la population canadienne entre 1996 et 2016, les deux tiers, soit 4 millions de personnes, sont des immigrants.

On a accueilli environ 300 000 immigrants au Canada en 2016, et on s’attend à un nombre équivalent en 2017.

Responsabilité de l’immigration

Trois ministères ou organismes différents du gouvernement fédéral ont assumé la responsabilité de la politique d’immigration depuis la Deuxième Guerre mondiale. Il s’agit du ministère des Mines et des Ressources naturelles (1936-1949), du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration (1950-1966, 1977 à aujourd’hui), du ministère de la Main-d’œuvre et de l’Immigration (1966-1977) et de la Commission canadienne d’emploi et d’immigration, établie en 1977.

En vertu de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, la responsabilité constitutionnelle de l’immigration est répartie entre les gouvernements provinciaux et fédéral. Ottawa, pour la plus grande partie de l’histoire canadienne, domine ce secteur politique, bien que l’Ontario (depuis la Deuxième Guerre mondiale), le Québec (depuis le milieu des années 1960) et la Colombie-Britannique (depuis 2010) soient particulièrement concernés par les questions d’immigration.

Le Québec crée son propre ministère de l’Immigration en 1968. Ses préoccupations principales concernent le recrutement du plus grand nombre possible d’immigrants francophones en province et l’installation des immigrants au sein des communautés francophones québécoises. Le Québec est la première province à conclure une entente d’immigration spéciale avec le gouvernement fédéral. Celui-ci s’implique également dans les efforts visant à augmenter le nombre d’immigrants francophones au Canada.

En 2017, dans l’ensemble des provinces et dans certains territoires, on dispose d’ententes avec Ottawa qui permettent la sélection et le recrutement d’immigrants en fonction des besoins socioéconomiques.

Histoire

19e siècle : portes ouvertes

Au 19e siècle, on restreint peu le mouvement des individus et des groupes au Canada, exception faite des personnes malades, handicapées et pauvres – des groupes ciblés par la première Loi sur l’immigration, adoptée en 1869.

L’autre exception, à compter des années 1880, concerne les immigrants chinois. En 1885, sous les pressions exercées par la Colombie-Britannique, une loi fédérale est adoptée, limitant l’immigration chinoise par l’imposition d’une taxe d’entrée (qui demeurera en vigueur jusqu’en 1923). C’est là la première d’une longue série de mesures ciblant exclusivement les Chinois; celles-ci se poursuivront jusqu’à la fin des années 1940.

Pour le reste, la politique d’immigration canadienne régit surtout les responsabilités des sociétés de transport envers les personnes entrant au Canada et l’exclusion des criminels, des malades, des pauvres ou des indigents.

Début du 20e siècle : restriction raciale et nationale

À la suite de vagues massives d’immigration en grande partie européenne vers le Canada entre 1903 et 1913, ainsi que d’une série de soulèvements politiques et de problèmes économiques au lendemain de la Première Guerre mondiale, une politique d’immigration beaucoup plus restrictive est mise en œuvre. En vertu d’une Loi sur l’immigration modifiée en 1919, le gouvernement interdit l’entrée au pays à certains groupes, dont les communistes, les mennonites, les doukhobors et certains groupes associés à des pratiques religieuses particulières. Il en va de même pour les personnes issues de pays opposés au Canada pendant la Première Guerre mondiale, comme les Autrichiens, les Hongrois et les Turcs. (En 1911, le gouvernement envisage même, bien qu’il n’y donne pas suite, d’interdire l’entrée des immigrants de couleur noire). Ces politiques et pratiques restrictives se poursuivent jusqu’au milieu du 20e siècle.

Après-guerre : premiers signes de changement

Les politiques d’immigration restrictives du Canada se détendent graduellement après la Deuxième Guerre mondiale, d’une part en raison d’une économie en plein essor – et d’une grande demande de main-d’œuvre – et d’autre part en raison d’attitudes sociales changeantes.

En 1946, on abolit l’interdiction formelle de l’immigration chinoise. Six ans plus tard, une nouvelle Loi sur l’immigration poursuit l’application des politiques discriminatoires canadiennes à l’endroit des immigrants non européens et non américains. Toutefois, en 1962, Ottawa exclut la discrimination raciale du système d’immigration. En 1967, on introduit un système de points visant à classer les immigrants potentiels du point de vue de leur admissibilité. Ce nouveau système ne tient pas compte de la race, de la couleur de la peau ou de la nationalité; on décide plutôt qui entrera au pays sur la base des compétences professionnelles, du niveau d’éducation, des capacités linguistiques (maîtrise du français ou de l’anglais) et des liens familiaux.

En 1969, le Canada signe la Convention des Nations-Unies sur le statut des réfugiés, 18 ans après son adoption initiale par l’ONU. Si ce n’est qu’il place les réfugiés dans une catégorie humanitaire spéciale d’immigrants, le Canada ne met en place aucune mesure officielle pour l’examen des demandes de statut de réfugié.

Loi sur l’immigration de 1976

En 1975, on procède au Canada à un remaniement important des politiques en matière d’immigration et de population. Un livre vert portant sur l’immigration, soit un document qui contient des propositions de politiques, est alors élaboré. Un comité mixte composé de membres du Sénat et de la Chambre des communes prépare également un rapport sur le sujet à l’issue d’audiences tenues d’un bout à l’autre du pays. Presque toutes les recommandations du comité sont acceptées par le gouvernement libéral du premier ministre Pierre Trudeau et incorporées à la nouvelle Loi sur l’immigration de 1976.

Cette loi, qui entre en vigueur en 1978, marque une rupture radicale avec le passé. Elle incorpore pour la première fois dans les lois les principaux objectifs de la politique d’immigration canadienne. Ces objectifs englobent la promotion des buts démographiques, économiques, sociaux et culturels du Canada, de même que les priorités que sont la réunion des familles, la diversité et la non-discrimination. La Loi favorise également la coopération entre les différents paliers de gouvernement et le secteur bénévole, afin d’aider les nouveaux arrivants à mieux s’adapter à la société canadienne. Pour la première fois, la Loi définit également les réfugiés comme un groupe d’immigrants distinct aux yeux de la législation canadienne, contraignant par le fait même le gouvernement à remplir ses engagements envers les réfugiés en vertu des conventions internationales en vigueur.

En 1979, le Canada met sur pied un programme unique qui permet à des groupes privés – dans la plupart des cas, des églises ou des organismes communautaires ethniques – de parrainer des réfugiés individuels ou des familles de réfugiés, de faire venir ces personnes au Canada en tant que résidents permanents et de les aider à s’établir au pays. En 2017, le nombre de personnes ayant bénéficié du soutien du Programme de parrainage privé de réfugiés dans leur installation au Canada s’élève à plus de 275 000; le nombre de réfugiés soutenus par le gouvernement fait bien pâle figure en comparaison. Malgré la grande réussite du programme, celui-ci a fait l’objet de certaines critiques au cours des dernières années en raison de la quantité de documentation requise et des retards, ainsi que pour son imposition de restrictions quant aux types de parrainage admissibles.

La Loi confère à un plus grand nombre d’intervenants l’autorité de donner forme à la politique et d’établir des niveaux d’immigration annuels adéquats. Elle donne aux gouvernements provinciaux, aux groupes ethniques et aux organismes humanitaires l’occasion, par le biais de consultations avec le gouvernement fédéral, d’exprimer leur opinion aux représentants du gouvernement fédéral en matière d’immigration.

En outre, la Loi modernise la manière dont le statut de réfugié est déterminé sur le plan de la sécurité nationale et de l’application des lois. Elle stipule aussi que la Commission de l’immigration (un organisme quasi judiciaire initialement créé en 1967) doit constituer un organisme entièrement autonome dont les décisions relatives aux demandes et aux appels en matière d’immigration ne peuvent être renversées par le gouvernement, sauf lorsqu’il est question de sécurité.

En 1980, on compte cinq catégories d’immigrants entrant au Canada, soit les réfugiés indépendants (personnes présentant une demande en leur propre nom), les réfugiés humanitaires (réfugiés et autres personnes persécutées ou déplacées), les réfugiés familiaux (personnes dont des membres de la famille immédiate vivent déjà au Canada), les parents aidés (membres de la famille éloignée parrainés par un membre de la famille au Canada) et les réfugiés économiques (personnes possédant des compétences professionnelles recherchées ou celles disposées à ouvrir un commerce ou à investir de manière importante dans l’économie canadienne).

Dans les années 1990, après plusieurs décennies de réforme juridique et administrative, la composition raciale de l’immigration présente elle aussi certains changements. L’Asie – et plus particulièrement la Chine, l’Inde et les Philippines – supplante l’Europe à titre de source principale d’immigrants venus s’établir au Canada.

Changements au lendemain du 11 septembre

En 2001, après les attentats du 11 septembre aux États-Unis, le Canada remplace la Loi sur l’immigration de 1976 par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. La nouvelle loi, qui entre en vigueur l’année suivante, conserve bon nombre des principes et politiques de la loi antérieure, y compris les différentes catégories d’immigrants. La loi incorpore également à la catégorie familiale les partenariats de même sexe et les conjoints de fait.

De manière encore plus importante, la loi de 2001 confère au gouvernement une autorité élargie pour mettre en détention et déporter les immigrants reçus soupçonnés de poser une menace à la sécurité. En 2002, le Canada et les États-Unis interdisent la pratique selon laquelle les immigrants peuvent entrer dans un pays avec en main un visa de voyageur et demander le statut de réfugié à la frontière de l’autre en vertu de l’Entente sur les tiers pays sûrs conclue entre le Canada et les États-Unis.

Politiques touchant les réfugiés

Les politiques en matière d’immigration et de protection des réfugiés sont élaborées et envisagées de manière conjointe. Conformément aux responsabilités internationales du Canada à titre de signataire de la Convention des Nations-Unies relative au statut des réfugiés, les réfugiés représentent généralement entre 10 et 15 % du flux annuel de nouveaux arrivants au Canada. Lors de situations de crise internationale majeure – comme l’arrivée imprévue de réfugiés d’Asie du Sud-Est entre 1978 et 1981 –, les réfugiés représentent plutôt le quart de l’ensemble des nouveaux arrivants au Canada.

En 2016, les réfugiés représentent environ 20 % de l’ensemble des nouveaux arrivants (ou 59 000 des 300 000 immigrants qui arrivent au pays). Cela s’explique en partie par l’arrivée massive de Syriens fuyant la guerre civile qui déchire alors leur pays. En 2017, le gouvernement estime à 44 000 le nombre de réfugiés qui seront autorisés à entrer au pays.

La majorité des immigrants qui demandent le statut de réfugié le font pour des causes légitimes. Toutefois, depuis la fin des années 1970, un nombre croissant d’immigrants sont parvenus aux points d’entrée du Canada sans d’abord s’enregistrer aux bureaux d’immigration du pays. Bon nombre de ces personnes cherchent à entrer au Canada en se déclarant réfugiés. Leur dossier est alors traité en priorité, avant les immigrants réguliers, et ces personnes s’établissent au Canada plus facilement – même s’il existe peu ou pas de preuves indiquant qu’elles ont fait l’objet de persécution dans leur dernier lieu de résidence. En deuxième moitié de l’année 1986, par exemple, plus de 10 000 personnes ont tenté de court-circuiter de cette manière les procédures d’immigration normales en demandant le statut de réfugié sur la base de motifs mensongers.

En 2010, le gouvernement réforme le système d’acceptation des réfugiés, créant deux catégories, soit celle des réfugiés issus de pays « dangereux » ayant par le passé posé un risque pour la sécurité du Canada et celle des réfugiés issus de pays démocratiques jugés « sécuritaires ». En vertu des modifications apportées, qui entrent en vigueur à la fin 2012, les demandeurs du statut de réfugié issus des pays « sécuritaires » auraient droit à un traitement prioritaire dans le système visant à déterminer leur admissibilité, de façon à accélérer le processus d’approbation et à réduire les retards dans le traitement des cas. Les modifications font l’objet de critiques de la part de certains groupes de défense des intérêts en matière d’immigration, du fait qu’elles introduisent un système à deux niveaux qui pourrait être utilisé pour admettre certains réfugiés en fonction des questions politiques du moment plutôt que par un processus décisionnel équitable et indépendant.

Immigration, main-d’œuvre et économie

Les efforts visant à élaborer une politique canadienne officielle en matière de population sont amorcés en 1985 avec la présentation, par le ministre de l’Immigration, d’un rapport au Parlement portant sur le sujet. Ce rapport démontre un consensus entre les gouvernements, les entreprises et les organismes axés sur la main-d’œuvre quant à la nécessité d’une augmentation modérée et contrôlée du nombre d’immigrants annuels si l’on souhaite maintenir la taille de la population canadienne – ou en favoriser la croissance.

Sans augmentation de l’immigration, le déclin du taux de natalité au Canada au 21e siècle se traduira par un nombre trop faible de Canadiens en âge de travailler pour porter le fardeau des coûts sociaux et de santé du nombre beaucoup plus élevé de citoyens âgés. L’immigration, en plus d’accroître le nombre de personnes en âge de travailler au Canada, met également à la disposition de notre économie moderne un plus grand nombre de personnes possédant une formation et des compétences désirables.

Dans les années 1980, les décideurs politiques mettent en place un programme visant à encourager les gens d’affaires et les entrepreneurs à immigrer au Canada et à y apporter leurs compétences en gestion et leur capital financier de façon à créer de nouvelles occasions d’emploi au pays. De nombreux immigrants ont depuis fourni un capital important et créé de nombreux emplois au pays. Entre 1983 et 1996, environ 400 000 Chinois de Hong Kong sont admis au Canada en vertu de règles relatives à la classe de l’immigration économique, à la suite de la restitution de Hong Kong par le Royaume-Uni à la Chine. Les immigrants de Hong Kong injectent ainsi plusieurs milliards de dollars en investissement au Canada.

En 2016, les immigrants de la catégorie économique constituent la plus importante source d’immigrants, représentant plus de 160 000 des 300 000 immigrants totaux.

Où s’installent les immigrants?

La politique d’immigration canadienne encourage également le dispersement des immigrants dans l’ensemble du pays. Dans les décennies suivant la remontée de l’immigration après la Deuxième Guerre mondiale, Montréal, Vancouver et – surtout – Toronto reçoivent jusqu’à 66 % de tous les immigrants arrivés au Canada. La politique tente actuellement d’encourager les immigrants à s’installer dans de plus petites communautés des provinces moins populeuses.

Selon le recensement national de 2011, 40 % de l’ensemble des immigrants du Canada vivent en Ontario, tandis que 21 % se trouvent au Québec. La Colombie-Britannique, quant à elle, accueille 14 % de la population immigrante canadienne. Collectivement, les provinces des Prairies abritent 22 % de la population immigrante (dont la plus grande partie vit en Alberta). Moins de 3 % des immigrants totaux vivent au Canada atlantique.

Au cours des dernières années, toutes les provinces – à l’exception du Québec, qui a établi son propre système aux composants similaires – ont mis sur pied un programme provincial de candidats qui permet au gouvernement de mettre en nomination certains immigrants, avec pour exigence que ceux-ci résident dans la province pendant une période prédéfinie. Bien que les programmes varient d’une province à l’autre, ils ont généralement deux objectifs : celui de stimuler la croissance de la population et celui de recruter des immigrants qui possèdent des compétences professionnelles ou linguistiques désirables qui viendront s’ajouter à la main-d’œuvre de la province. Certains programmes permettent également aux immigrants de profiter d’un traitement accéléré de leur demande d’entrée au Canada. Environ 51 000 immigrants (sur un total d’environ 300 000) devraient devenir résidents canadiens permanents dans le cadre d’un programme provincial de candidats en 2017.

Immigration et politique étrangère

La manière dont la politique est mise en œuvre par les ministères fédéraux de l’Immigration et des Affaires mondiales – ministère anciennement connu sous le nom d’Affaires extérieures, puis d’Affaires étrangères – a une incidence sur la réalisation efficace des objectifs de la politique. Par exemple, depuis 1967, la sélection des candidats à l’admission s’effectue sans discrimination pour des motifs ethniques ou géographiques. Puisque les agents d’immigration canadiens n’ont souvent pas de bureaux dans de nombreux pays en développement, les habitants de ces pays sont en réalité exclus du Canada, même s’ils appartiennent à une catégorie admissible. Ils ne pourront venir au Canada que s’ils sont en mesure de se rendre au bureau d’immigration d’un autre pays pour y présenter leur demande d’admission.

Le nombre de candidats dont le dossier est traité dans un bureau d’immigration étranger dépend également du nombre d’employés affectés à cette tâche. L’allocation des ressources, de même que les pouvoirs discrétionnaires des agents d’immigration au Canada et à l’étranger, ont ainsi une influence indéniable sur l’administration quotidienne de la politique.

Ces aspects – et certains autres – des pratiques canadiennes en matière d’immigration ont un certain effet sur les relations qu’entretient le Canada avec d’autres gouvernements, surtout dans les cas où ceux-ci jugent injustes les politiques canadiennes. La politique d’immigration canadienne fait, à ce titre, partie intégrante de la politique étrangère du pays. Ce fait est reconnu par Ottawa en 1981, lorsqu’on effectue le transfert d’une grande partie de la responsabilité liée à l’administration sur le terrain des programmes d’immigration du ministère de l’Immigration à celui des Affaires extérieures.

La pratique consistant à admettre au pays des personnes hautement qualifiées en provenance de pays moins développés continue de susciter la controverse. Les gouvernements de ces pays, dont un nombre croissant d’immigrants qui arrivent au Canada sont issus, voient d’un œil peu favorable l’exode de toutes ces personnes si indispensables à leur économie. Bien que certains soient d’avis que le Canada devrait s’abstenir d’encourager l’émigration d’individus hautement scolarisés des régions « moins nanties » du monde, le Canada, à l’instar d’autres démocraties, défend avec vigueur la notion de liberté de mouvement pour toutes les personnes.

Entrée illégale et application des lois

La politique d’immigration canadienne est exempte de toute discrimination sur le plan ethnique. En revanche, les personnes frappées d’invalidité, celles souffrant de maladies susceptibles de mettre en péril la sécurité publique, celles n’ayant accès à aucun soutien financier ou celles ayant des antécédents criminels ou terroristes connus peuvent être exclues. Un nombre inconnu de migrants parmi ceux appartenant aux catégories jugées indésirables parviennent encore à entrer au Canada par différentes tactiques illicites. D’autres, au départ possiblement admis par des moyens acceptables – dont des étudiants et des visiteurs titulaires de visas de court séjour – décident de demeurer au pays au-delà de la période autorisée par la loi.

Le problème que posent les étrangers clandestins, bien qu’il ne soit pas nouveau, en est un particulièrement épineux pour le gouvernement canadien, surtout en raison du nombre croissant de demandeurs d’entrée au pays aux frontières et dans les aéroports canadiens. Une fois à l’intérieur du pays, les étrangers clandestins peuvent facilement échapper à la surveillance du pays, à moins de chercher à obtenir des services publics et d’attirer du même coup l’attention des autorités gouvernementales.

Le nombre d’étrangers clandestins au Canada est impossible à déterminer de manière exacte. Les estimations fournies par les services de police et le personnel de l’immigration se situent toutefois entre 50 000 et 200 000. Les demandes frauduleuses de statut de réfugié par des étrangers clandestins qui tentent de contourner le processus normal de sélection et de traitement des immigrants constituent l’un des problèmes les plus importants que sont appelés à gérer les agents d’immigration.

Voir également Détention d’immigrants.